Агентство политических и экономических коммуникаций (АПЭК) / Лаборатория региональных политических исследований НИУ «Высшая школа экономики» (ВШЭ) представили
ОСНОВНЫЕ РЕЗУЛЬТАТЫ ЧЕТВЕРТОГО РЕЙТИНГА ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
Четвертый рейтинг эффективности управления в субъектах Российской Федерации, подготовленный Агентством политических и экономических коммуникаций (АПЭК) и Лабораторией региональных политических исследований Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» (НИУ ВШЭ), — уникальный интегральный аналитический продукт, основанный на синтезе экспертных оценок и специальным образом обработанных статистических и рейтинговых данных. В представленном рейтинге даны оценки эффективности региональной власти на момент составления рейтинга, то есть на начало декабря 2016 года [1].
Общий рост эффективности региональной власти
Результаты нового рейтинга наиболее интересны тем, что они продемонстрировали общий рост эффективности региональной власти в России. В прошлый раз мы отмечали нарастание проблем в региональном управлении, связанных с недостаточной готовностью многих региональных администраций к работе в непростых экономических условиях и форс-мажорных обстоятельствах. Ситуация 2016 года стала заметно лучше, и этому есть ряд серьезных причин.
Во-первых, проведение думских выборов и множества региональных избирательных кампаний послужило для властей субъектов Федерации стимулом для активизации своей работы. При этом установки Кремля на проведение конкурентных и открытых выборов в еще большей степени способствовали повышению эффективности работы региональных властей.
Во-вторых, в условиях бюджетных ограничений региональные власти постепенно начали менять модель своей социально-экономической политики, все больше внимания уделяя изысканию резервов. К этому их подталкивал и федеральный центр, который перестал «баловать» регионы дополнительной финансовой помощью.
В-третьих, антикоррупционная кампания, вылившаяся в ряд громких отставок и арестов губернаторов, заставила многих чиновников скорректировать принципы и методы своей работы, что также пошло на пользу регионам.
В-четвертых, Кремль провел ряд замен губернаторов, включая отставки тех, кто занимал очень низкие позиции в нашем предыдущем рейтинге. В большинстве случаев новые губернаторы продемонстрировали намерения расстаться с доставшимся им проблемным «наследством» и в корне изменить принципы работы региональной власти.
В итоге, как показало наше исследование, средний балл эффективности регионального управления достиг в 2016 г. 0,604, что выше результатов как 2015 г. (0,588), так и 2014 г. (0,592). Такой результат позволяет сделать вывод о том, что региональные власти адекватно интерпретировали сигналы Кремля и Белого дома и сумели оптимизировать подход к региональному управлению, тем более что выборная кампания сыграла в этом процессе свою мобилизующую роль. Из этого автоматически не следует, что сама ситуация в регионах сразу стала лучше: речь идет лишь о том, что лучше стали работать региональные власти.
Рост региональной дифференциации
Неудивительно, что в этих условиях стало больше регионов, демонстрирующих высокий уровень эффективности. По-прежнему в общем зачете никто не превзошел отметку в 0,8 баллов, которую можно было бы считать отличным показателем: у всех регионов есть свои «слабые места», не позволяющие добиться очень высокой эффективности буквально по всем параметрам. Но приблизились к этой отметке, набрав более 0,7 баллов, больше регионов, чем в прошлые годы. На этот раз их стало семь, тогда как в 2015 г. было пять, а в 2014 г. — четыре. В то же время понятно, что далеко не везде власти справляются с ситуацией: можно говорить о некотором росте региональной дифференциации. Регионов с очень хорошими результатами стало больше, но появился и регион с явно плохим показателем, даже немного не дотянувшим до 0,4: им стал главный аутсайдер нашего рейтинга, Бурятия. Впрочем, общее число регионов с баллом ниже 0,5 не изменилось, их осталось три (но список этих регионов изменился, см. ниже).
Улучшение средних показателей отмечается по всем трем блокам нашего рейтинга. В первую очередь заметен продолжающийся рост среднего балла в политико-управленческом блоке, достигшего 0,615. Этот рост связан с успешным проведением в 2016 г. масштабной избирательной кампании, в ходе которой нигде не отмечалось явных провалов. Но примечательно и улучшение результатов в финансово-экономическом блоке, который ранее был наиболее проблемным: в прошлом году эффективность по этому блоку снижалась, а в этом году вновь начала расти, хотя средний рейтинг здесь остается наиболее низким в сравнении с двумя другими блоками (0,56 баллов). Тем не менее, учитывая не столь оптимистичные выводы нашего прошлого исследования, можно говорить о том, что антикризисная политика стала проводиться региональными властями более эффективно. В социальном блоке эффективность оставалась сравнительно более высокой и еще немного выросла — до 0,637 баллов.
Топ-10: изменение состава
Наиболее заметные изменения продолжают происходить в группе «середняков», тогда как среди лидеров и аутсайдеров ситуация выглядит более стабильной. Лидером рейтинга в 2016 г. стала Тюменская область, результаты которой, как видно из нашего исследования, росли постепенно (в прошлом году Тюменская область вышла на второе место). В связи с улучшением показателей эффективности управления в Тюменской области она поменялась местами с Татарстаном, перешедшим с первой позиции на вторую. Но сама первая тройка при этом не изменилась: Белгородская область сохранила свое третье место.
В первой десятке также обращает на себя внимание улучшение позиций Чеченской Республики, которая с девятой позиции перешла на четвертую. Рост эффективности управления в этом регионе был связан, в частности, с проведением прямых выборов главы республики, завершившихся более чем убедительной победой Р.Кадырова.
«Новичками» в первой десятке стали Республика Башкортостан и Сахалинская область. В обоих регионах в непростых условиях ранее происходила смена власти, и теперь можно говорить об укреплении позиций новых руководителей этих субъектов Федерации и более адекватной организации ими работы органов власти.
Напротив, к числу относительных неудачников следует отнести Кемеровскую область, где и в прошлый раз мы отмечали постепенное накопление управленческих проблем. В 2015 г. Кемеровская область вышла из первой тройки, а теперь лишилась и места в первой десятке, перейдя на 21-ю позицию. Несмотря на по-прежнему впечатляющие результаты избирательных кампаний в регионе, здесь происходит снижение эффективности экономического управления, что и продемонстрировал наш рейтинг. Скандалы в региональной исполнительной власти и коррупционные обвинения в адрес ряда заместителей А.Тулеева подтвердили наличие негативной тенденции.
Кроме того, обращает на себя внимание снижение эффективности власти в Калужской области, которая нередко рассматривается в качестве образцового региона. Этот регион остается, конечно, среди наиболее успешных, но, тем не менее, опустился на 13-е место, в то время как в прошлый раз он был четвертым.
В целом высокий управленческий уровень продолжают демонстрировать многие ресурсно обеспеченные регионы страны. К их числу относятся и столичные территории (Москва, Московская область), и нефтегазовые регионы (Тюменская область, Ямало-Ненецкий АО), и тот же Татарстан. Но здесь важно отметить, что наличие ресурсов не отменяет важность формирования эффективной управленческой команды, что и продемонстрировали данные субъекты Федерации. При этом в число лидеров могут попадать и не столь богатые регионы, «ресурсом» которых становится в первую очередь опытный и успешный руководитель. Таким примером стали Белгородская и Воронежская области. Примечателен, разумеется, и случай Чеченской Республики, учитывая, что в целом регионы Северного Кавказа демонстрируют очень разную и неустойчивую динамику эффективности (см. ниже).
Вторая десятка: ресурсные регионы и крупнейшие территории
Схожие тенденции характеризуют и вторую десятку нашего рейтинга. В ней устойчивые позиции занимают и еще один столичный регион (Санкт-Петербург), и ведущий нефтедобывающий регион страны (Ханты-Мансийский АО). В этой же группе стабильно находятся крупнейшие территории Юга России — Ростовская область и Краснодарский край, а также один из ключевых регионов промышленного Урала — Челябинская область. В условиях небольшого населения хорошие результаты и показатели по-прежнему демонстрируют два автономных округа Крайнего Севера:Ненецкий и Чукотский. Если же говорить о динамике, то обращает на себя внимание вхождение во вторую десятку Ленинградской области. В итоге обе пары столичных регионов представлены теперь в верхней части рейтинга: Москва и Московская область — в первой десятке, Санкт-Петербург и Ленинградская область — во второй. Для Ленинградской области, которая прежде демонстрировала неровный уровень работы власти, это стало несомненным достижением. Из регионов Центральной России вошла во вторую десятку Тульская область, но пока этот результат основан на высоких экспертных оценках деятельности А.Дюмина — в перспективе он еще должен быть подтвержден статистическими данными. Напротив, ухудшила свои позиции и выбыла из второй десятки Липецкая область.
Динамика положения аутсайдеров
Что касается аутсайдеров, то изменение их положения имело более заметный характер. Главной причиной стали решения Кремля, заменившего некоторых неэффективных руководителей. Смена губернатора произошла в Ярославской области, занимавшей последнюю строчку нашего рейтинга, и в Тверской области, также относившейся к разряду явных аутсайдеров. В обоих случаях рейтинги эффективности управления резко выросли, но, как и в случае с Тульской областью, пока они основаны на мнениях экспертов, поскольку нет статистики, которую уже можно было бы связать с работой новых губернаторов. В остальном же из позитивных тенденций отмечается дальнейший рост эффективности управления в Еврейской АО, остающейся в нижней части рейтинговой таблицы, но при А.Левинтале постепенно улучшающей свои позиции. Напротив, Карелия, Бурятия и Курганская область остаются среди регионов с наименьшей эффективностью управления, и позитивных тенденций там пока не отмечается.
Регионы с позитивной динамикой
Рост эффективности управления в сравнении с прошлым годом произошел в большинстве российских регионов. Только в 23 субъектах Федерации итоговый балл эффективности оказался ниже, чем в прошлый раз. Наиболее заметный рост балла эффективности (более чем на 0,05 пунктов) отмечается в шести регионах. Впрочем, в трех случаях речь идет об экспертных оценках и ожиданиях от новых губернаторов в Тверской, Тульской и Ярославской областях. С использованием статистических данных, относящихся к периоду правления действующих региональных руководителей, можно говорить о наиболее заметном повышении балла в трех других случаях — Чеченской Республики, Ленинградской и Оренбургской областей, которых и следует признать наиболее крупными лидерами позитивной динамики.
Как Ленинградская, так и Оренбургская области оказались среди регионов, показавших наиболее заметное перемещение вверх в рейтинговой таблице (более чем на 10 позиций), и находящихся при этом в группе из 36 субъектов федерации, в которых общий балл эффективности превышает средний по стране (в Чеченской Республике перемещение вверх было не столь резким, поскольку она уже занимает высокие рейтинговые позиции). Причем и Ленинградская, и Оренбургская области демонстрируют продолжительный тренд на повышение эффективности управления, поскольку заметный рост характеризовал их и в прошлом году. Кроме того, в группе регионов с эффективности выше среднего наиболее заметным ростом отличились Орловская и Тульская области. И если в случае Тульской области эти результаты носят пока предварительный характер и основаны на мнении экспертов, то в Орловской области можно уже с уверенностью говорить об улучшении управленческой ситуации при губернаторе В.Потомском.
Смена губернатора повлияла на существенный рост позиций в рейтинге и среди ряда регионов, которые не отличаются высокой эффективностью управления. Примерами здесь стали Кировская, Тверская, Ярославская области и Севастополь. Этим регионам еще предстоит пройти «проверку» в следующем году, по мере накопления информации о работе региональной власти и ее результатах. Что касается региональных глав, которые работают уже относительно давно, то заметно повышение рейтинговых позиций двух республик Северного Кавказа — Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии. В случае Карачаево-Черкесии это также продолжающийся позитивный тренд, постепенно выводящий республику из числа аутсайдеров. В Кабардино-Балкарии, скорее, произошло восстановление прежних позиций, поскольку в прошлом году эта республика, наоборот, «падала». Хорошую динамику продемонстрировали Астраханская, Мурманская и Свердловская области. Тем самым Астраханская и Мурманская области улучшили позиции и отыграли негативную динамику прошлого года, а Свердловская область, к работе властей которой было много претензий, стала подниматься в рейтинге, отдаляясь от позиций аутсайдера, вряд ли достойных столь развитого региона.
Регионы с неблагоприятной динамикой
Как уже отмечалось, заметное ухудшение рейтинговых позиций характеризовало в верхней части рейтинговой таблицы Кемеровскую и Липецкую области. В первом случае это оказалось продолжающейся тенденцией, а вот Липецкая область, результаты которой улучшались в прошлом году, не смогла удержать достигнутый уровень эффективности управления. Среди регионов, которые в прошлом выглядели очень неплохо, но с каждым годом теряют позиции, и опустились уже на уровень ниже среднего, выделяется Самарская область. В целом группа крупных и вовсе не бесперспективных регионов с продолжающейся негативной динамикой достаточно велика, и в нее также входят Красноярский край, Волгоградская, Новосибирская области. К ним примыкают две республики — Удмуртия и Хакасия. Кроме того, рейтинг 2016 г. продемонстрировал существенное ухудшение позиций Адыгеи, Дагестана, Ставропольского края, Курской, Новгородской, Рязанской областей. При этом Адыгея и Дагестан из-за этого снижения оказались среди аутсайдеров рейтинга. Курская и Рязанская области в прошлом году демонстрировали рост, но теперь он сменился падением.
Анализируя итоги рейтинга, можно еще раз обратить внимание на противоречивую ситуацию вокруг новых региональных руководителей, эффективность которых, согласно методике, определяется нами пока на основании экспертных оценок. В ряде случаев смена власти привела к заметному улучшению рейтингов, как это показали примеры Кировской, Тверской, Тульской и Ярославской областей. Однако в отношении Северной Осетии и Калининградской области эксперты пока продемонстрировали определенный скепсис, и позиции этих регионов в рейтинге упали. Это можно объяснить тем, что В.Битаров и А.Алиханов, в отличие от руководителей других отмеченных регионов, не обладают сильными позициями и связями на федеральном уровне и пока еще не успели себя проявить в роли успешных региональных лидеров.
В связи с очередной серией губернаторских выборов вновь приходится отмечать, что в целом ряде случаев выборы предстоят в регионах с низкой эффективностью управления, что создает риски для их результата или повышает вероятность губернаторских замен. Два последних места в нашем рейтинге как раз и занимают регионы, в которых ожидаются выборы, — Карелия и Бурятия. К числу отстающих относятся Новгородская область, Пермский край, а также Адыгея, где выборы имеют непрямой характер. Невысокими являются и позиции Рязанской области. Причем, несмотря на приближение выборов, Адыгея, Новгородская и Рязанская области продемонстрировали заметную негативную динамику.
Напротив, заметный рост эффективности управления отмечается в Свердловской области, которая, возможно, покидает «зону риска».
Остальные регионы демонстрируют эффективность выше среднего, и вряд ли к их властям будут предъявляться претензии в связи с подготовкой к губернаторским выборам. К этой группе относятся Мордовия, Саратовская и Томская области, а Белгородская область и вовсе является одним из российских лидеров. Новым же губернаторам, назначенным в текущем году, еще предстоит себя проявить, но в целом их шансы на успешный результат выглядят, в свете нашего исследования, очень неплохими (при некотором пока отставании А.Алиханова от Д.Миронова, И.Васильева и Д.Овсянникова).
Эффективность управления: блоки
Рассматривая итоги рейтинга по отдельным блокам, отметим, что политико-управленческий блок остается единственным, где регионы способны получать оценки выше 0,8 баллов. Число таких регионов не изменилось (четыре), но список стал другим: Тюменская область и Чеченская Республика по-прежнему входят в эту группу, в то время как Татарстан и Кемеровскую область заместили Белгородская область и Ямало-Ненецкий АО. Впрочем, Татарстан все равно занял высокое пятое место. Бросается в глаза обилие регионов-аутсайдеров, которым в будущем году предстоят выборы: именно они замыкают рейтинговую таблицу (Бурятия, Карелия, Пермский край), что позволяет говорить об особой сложности принятия решения о продлении полномочий их руководителей. Слабо выглядят в данном блоке также Адыгея и Новгородская область.
В социальном блоке закрепила успех Тюменская область, вышедшая на лидирующие позиции. Также интересно появление среди лидеров Хабаровского края и Томской области, выделившихся именно на данном направлении. Ожидаемыми выглядят здесь высокие позиции Москвы и Белгородской области. Среди регионов с наиболее низкими показателями остается и проблемное Забайкалье, где после смены власти социальная ситуация не улучшилась, и соседняя Бурятия с ее целым «букетом» проблем. Последнее место в этом блоке заняла самая слаборазвитая республика Северного Кавказа — Ингушетия.
В финансово-экономическом блоке можно вновь отметить общее улучшение ситуации, когда уже семь регионов получили более 0,7 баллов (в прошлый раз — только Тюменская область). Правда, прежнего лидера в этот раз потеснили на третье место Москва и Сахалин. Высоким уровнем эффективности по индикаторам финансово-экономического блока отличаются также Московская область, Татарстан, Ямало-Ненецкий АО и Воронежская область. Много, впрочем, и регионов со слабыми показателями, тогда как последнее место поделили Бурятия и Курганская область.
Эффективность бюрократии
Нами вновь был проведен расчет эффективности бюрократии — эффективности вложения бюджетных средств в сферу государственного управления в регионах. Задача состояла в том, чтобы понять, окупаются ли расходы регионального бюджета на общегосударственные нужды высокой эффективностью региональной власти. С помощью метода DEA(см. ниже) мы сопоставили расходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на общегосударственные вопросы (отнесенные к числу чиновников, занятых в органах региональной исполнительной власти) и наш итоговый балл эффективности управления. Анализ показал некоторое улучшение ситуации с эффективностью расходования средств на общегосударственные нужды по сравнению с прошлым годом.
Так, число регионов с максимальным показателем (единица) вырос с двух до трех. В этой группе осталась Чукотка, к которой добавились Белгородская и Тюменская области (вышел из нее Татарстан). В этих регионах расходы на государственные нужды можно условно признать «идеальными» с точки зрения их результативности. Более 0,9 индикатор составил уже в 16 регионах (в прошлый раз — в 12). В эту группу также попали Татарстан и Башкортостан, Чеченская Республика, Владимирская, Воронежская и Калужская области в Центральной России, Камчатка, Сахалин и Магаданская область на Дальнем Востоке, Ямало-Ненецкий и Ненецкий АО, Ростовская и Кемеровская области. Во всех этих регионах расходы на бюрократию можно признать самыми эффективными. Напротив, среди аутсайдеров по эффективности расходов на бюрократию осталась Бурятия. В эту же проблемную группу с низкой эффективностью расходов на общегосударственные нужды (с показателем ниже 0,7) вошли еще три республики — Адыгея, Дагестан и Карелия.
Субъект РФ
ОБЩИЙ ИТОГ
Политико-управлен-ческий блок
Социальный блок
Финансово-экономический блок
Эффектив-ность бюрократии
(матанализ)
Балл
Ранг
Балл
Ранг
Балл
Ранг
Балл
Ранг
Балл
Тюменская область
0,782
1
0,839
2
0,765
1
0,741
3
1
Республика Татарстан (Татарстан)
0,737
2
0,798
5
0,702
7
0,710
7
0,944
Белгородская область
0,734
3
0,832
3
0,713
4−5
0,658
15
1
Чеченская Республика
0,733
4
0,899
1
0,676
21−22
0,623
22
0,941
Ямало-Ненецкий АО
0,730
5
0,801
4
0,675
23−25
0,714
6
0,985
Воронежская область
0,706
6
0,699
17
0,688
15
0,731
4
0,903
г. Москва
0,701
7
0,636
36
0,714
3
0,753
1
0,897
Республика Башкортостан
0,693
8−9
0,720
12
0,684
19
0,675
9
0,941
Московская область
0,693
8−9
0,702
15
0,654
34−35
0,722
5
0,886
Сахалинская область
0,692
10
0,645
30−31
0,689
13−14
0,742
2
0,915
Ростовская область
0,686
11
0,713
14
0,685
17−18
0,659
14
0,928
г. Санкт-Петербург
0,684
12
0,693
19−20
0,690
11−12
0,670
11
0,875
Калужская область
0,683
13
0,762
6
0,621
55
0,666
13
0,933
Тульская область
0,678
14
0,744
9
0,617
57
0,674
10
0,868
Краснодарский край
0,672
15−16
0,725
11
0,655
33
0,637
20
0,877
Ленинградская область
0,672
15−16
0,693
19−20
0,627
50−51
0,697
8
0,860
Ненецкий АО
0,665
17
0,628
38
0,712
6
0,656
16
0,932
Чукотский АО
0,663
18
0,737
10
0,612
60
0,641
19
1
Челябинская область
0,658
19−20
0,655
25−26
0,675
23−25
0,645
18
0,892
Ханты-Мансийский АО
0,658
19−20
0,621
41
0,685
17−18
0,669
12
0,842
Кемеровская область
0,657
21
0,753
8
0,689
13−14
0,529
53
0,908
Владимирская область
0,656
22−23
0,700
16
0,649
37−38
0,619
24
0,920
Липецкая область
0,656
22−23
0,658
23−24
0,665
27−30
0,646
17
0,863
Саратовская область
0,654
24
0,719
13
0,692
9
0,551
43
0,893
Хабаровский край
0,652
25
0,603
45
0,738
2
0,614
25
0,888
Камчатский край
0,650
26
0,658
23−24
0,691
10
0,602
27
0,945
Нижегородская область
0,647
27
0,639
34
0,671
26
0,631
21
0,868
Оренбургская область
0,641
28
0,648
28
0,665
27−30
0,610
26
0,881
Республика Крым
0,624
29
0,674
21
0,618
56
0,580
32
0,840
Республика Коми
0,620
30
0,591
48
0,675
23−25
0,594
29
0,849
Республика Мордовия
0,614
31
0,755
7
0,677
20
0,409
79
0,796
Орловская область
0,613
32
0,645
30−31
0,686
16
0,508
63
0,843
Брянская область
0,612
33
0,653
27
0,638
44−45
0,544
48
0,852
Магаданская область
0,609
34−35
0,640
32−33
0,676
21−22
0,510
62
0,903
Томская область
0,609
34−35
0,559
62−63
0,713
4−5
0,556
42
0,832
Тамбовская область
0,607
36
0,606
44
0,627
50−51
0,586
31
0,822
Карачаево-Черкесская Республика
0,601
37−40
0,659
22
0,629
49
0,515
59
0,843
Алтайский край
0,601
37−40
0,576
55
0,605
66
0,620
23
0,844
Кировская область
0,601
37−40
0,554
64
0,690
11−12
0,560
38
0,830
Самарская область
0,601
37−40
0,646
29
0,661
31
0,495
67
0,772
Пензенская область
0,600
41
0,655
25−26
0,609
65
0,535
51
0,801
Мурманская область
0,597
42
0,589
49−50
0,646
39
0,557
41
0,823
Приморский край
0,596
43
0,600
46
0,610
62−64
0,578
33−34
0,808
Псковская область
0,594
44
0,624
39−40
0,644
40
0,513
60
0,850
Ярославская область
0,593
45
0,514
74
0,665
27−30
0,600
28
0,808
Республика Саха (Якутия)
0,592
46−47
0,568
58
0,635
46
0,574
36
0,829
г. Севастополь
0,592
46−47
0,497
78
0,700
8
0,578
33−34
0,760
Чувашская Республика — Чувашия
0,590
48−49
0,614
42
0,640
42
0,517
58
0,831
Свердловская область
0,590
48−49
0,585
51
0,626
52−53
0,559
39−40
0,778
Кабардино-Балкарская Республика
0,589
50−51
0,608
43
0,610
62−64
0,550
44−45
0,779
Красноярский край
0,589
50−51
0,579
54
0,638
44−45
0,550
44−45
0,803
Ульяновская область
0,584
52
0,574
56
0,657
32
0,522
56
0,765
Новосибирская область
0,582
53
0,549
68−69
0,651
36
0,547
47
0,793
Ставропольский край
0,580
54
0,589
49−50
0,604
67−68
0,549
46
0,782
Вологодская область
0,575
55
0,571
57
0,631
48
0,524
55
0,783
Омская область
